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app配资炒股 新财观｜贯彻落实公共数据资源价格政策 促进公共数据资源开发利用
发布日期：2025-02-14 22:48 点击次数：58
作者：卢延纯app配资炒股，国家发展和改革委员会价格成本和认证中心主任；
吕指臣，清华大学国情研究院出站博士后、国家发展和改革委员会价格成本和认证中心助理研究员
2025年1月16日，国家发展改革委、国家数据局印发《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（以下简称《通知》），明确公共数据资源授权定价范围和管理权限，主要规范定价程序，提出最高准许收入和上限收费标准的核定办法，实行一定的弹性管理，并强调要建立定期评估调整制度与加强指导监督。实际上，公共数据资源授权运营价格管理作为一项全新的工作，管理方式上一定要适应公共数据要素特性，实现既“放得活”又“管得住”的目标。因此，如何贯彻落实《通知》，充分发挥数据要素作用是当下社会各界关注的重点。基于此背景，本文通过分析发挥数据要素作用的重大意义，结合《通知》的主要内容，阐释发挥公共数据作用的难点和原则，并深入解读《通知》中关于公共数据资源定价的相关措施和监督程序。在此基础上，提出深入贯彻落实公共数据资源价格政策、有效促进公共数据资源的开发利用等政策建议。
一、充分发挥数据要素作用意义重大
党的二十届三中全会中已经明确指出：“加快建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护制度，提升数据安全治理监管能力，建立高效便利安全的数据跨境流动机制”。这一论述明确了数据要素市场化配置的重要性，强调了数据要素在现代化经济体系中占据着愈来愈重要的地位。
1.从经济发展的角度来看，数据要素的开发利用是推动经济发展的关键。数据要素作为新型生产要素的重要性日益凸显，已成为推动经济增长、提升产业竞争力和实现社会治理现代化的重要驱动力。数据要素凭借低边际成本、强渗透性和融合性的特点，推动生产资料、生产方式、资源配置方式不断优化升级，从而推动生产力提升和数字经济发展（赵建泽，2024）。我国数据产量的快速增长，以及数字经济规模的持续扩大，充分证明了数据要素在经济发展中的核心作用。
2.从社会治理现代化的角度来看，数据要素的开发利用对于提升社会治理能力具有重要作用。公共数据资源作为数据要素的重要组成部分，通过进场交易，可以提高公共资源配置的效率和公平性，带来广泛的社会效益和经济效益。公共数据资源的开放和交易，不仅能够提升政府的透明度和公信力，还能够促进社会治理效率的提升，优化资源分配，从而实现社会环境的改善。
3.从产业发展的角度来看，数据要素的开发利用对于促进科技创新和产业升级具有显著影响。数据要素是数字经济深化发展的核心引擎，通过制定公平合理的数据定价方法，形成一套完善的数据定价体系，可以有效解决数据要素流通的关键问题。这不仅能激发市场主体的创新活力，还能促进数据要素的标准化产品形成，为科技创新提供强有力的数据支持。
因此，数据要素的开发利用不仅是推动经济增长、提升产业竞争力以及实现社会治理现代化的关键举措，也是赋能新质生产力的重要机制，对我国经济社会的可持续发展具有深远影响。
二、公共数据资源开发利用的难点及原则
（一）公共数据资源开发利用的难点
公共数据资源开发利用难本质上是因为数据要素具有区别于其他传统要素的特殊特征，包括特异性、协同性与无限可用性。因此，要想解决数据要素的开发利用问题，关键是要充分考虑数据要素的情景相关性和应用场景的高度多元性，这些特征导致公共数据的成本核算难、收益波动大，且存在的一定的公共安全隐患（卢延纯，2023)。对于企业来说，可能缺乏足够的激励去利用公共数据供给相关产品和服务。对于地方政府来说，由于缺乏可靠的“容错机制”以及安全监管手段，在推进公共数据开发利用过程中往往处于观望状态（卢延纯等，2023；吕指臣等，2024)。
1.对于使用者来说，公共数据资源存在着成本核算难、收益波动大等缺点，这使得企业开发利用公共数据的难度大大增加。公共数据资源开发利用过程中，成本核算涉及多个环节，如采集、汇聚、清洗、脱敏等，这些环节的成本难以准确识别和估计（李喆等，2024）。特别是间接成本的分摊和合理利润率的确定存在较大争议，不同参与主体因专业背景差异，对成本核算的出发点有所不同，导致现阶段难以形成共识（门理想等，2021）。此外，数据交易市场缺乏统一的分类分级管理办法，公共数据资源授权运营市场尚缺乏实践经验，关联数据质量低且处理难度大，这些问题大幅增加了公共数据资源开发利用的成本（王今朝等，2024；严炜炜等，2022；卜学民，2021）。为应对上述挑战，部分学者总结了美国、英国和欧盟在公共数据有偿使用方面的定价策略，提出了一种基于成本（Cost）、场景（Scene）和监管（Regulation）的“CSR模式”，该模式以成本测算为依据，合理设定政府指导价格，以确保公共数据资源的有效利用（吕正英等，2024；王华蓥等，2024；黄如花和林焱，2017）。尽管如此，当前我国仍然缺乏公共数据资源定价的成熟经验，对公共数据资源的政府指导定价研究尚处于起步阶段，公共数据资源定价机制仍需要在实践中不断完善（韩旭至，2020；周科球等，2024）。
2.在安全隐患方面，公共数据资源开发利用过程中存在着一定的安全风险。这是因为公共数据资源中包含大量个人以及其他敏感信息，一旦泄露，将严重侵犯个人隐私，影响社会稳定（陈卓等，2024）。数据开放共享，使得数据从有限且可控的安全域向不确定、不可控的风险空间延伸，增加了数据泄露风险。因此，在数字经济背景下，公共数据资源的授权运营必须考虑数据使用的规范性和安全性，重视公共数据资源的隐私保护，形成数据安全服务的规范化准则，建立公共数据授权运营模式的统一标准，通过加强监督机制保障公共数据资源的开发利用（王雪等，2023；梅夏英，2016）。尽管《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规已经出台，但在实际操作中仍面临诸多挑战，特别是在数据安全保护方面，仍缺乏专门的数据分级分类指南、数据安全保护细则、元数据治理规范等管理规范条例，使得数据开放工作不完全满足数据安全法的要求（盛小平和郭道胜，2020）。在现实情境中，政务数据来自不同部门、不同系统、不同区域，而这些不同的系统对于数据安全的保障能力存在明显差异，部门间的数据分级分类标准、相应的数据管理和保护机制以及对数据的认识及风险防范意识很难在短时间内达到协调统一，导致公共数据开放过程中存在着明显的安全风险（刘晓娟和孙镘莉，2023；冯登国等，2014）。
数据要素在开发利用过程中所表现的上述特征，使得公共数据资源的定价难以形成稳定的标准，企业需要持续跟踪和调整定价策略，且地方政府在开放共享和授权运营过程中同样面临着较大的安全风险。因此，通过政府指导价合理确定公共数据运营服务费，明确公共数据资源开发利用过程中的定价程序和使用办法，可以有效降低企业使用成本，保障公共数据资源的规范使用，实现公共数据资源的充分利用。
（二）公共数据资源定价坚持的原则
《通知》坚持问题导向和目标导向相结合，聚焦公共数据资源授权运营这一关键环节，基于运营机构特殊角色定位，对公共数据运营服务费实行政府指导价（上限价格）管理，既能保障运营机构健康可持续发展，又防止其形成垄断利润。因此，在公共数据运营服务费定价的过程中，还要遵循公益普惠原则、分类管理原则和协同推进原则。其中，坚持公益普惠，合理降低公共数据获取成本，是实现经济和社会综合效益最大化的首要保障。在数字经济时代，公共数据是事关国计民生的重要公共资源和战略资源，对社会各类主体的生产经营活动产生着广泛的影响，特别是在各类企业的数字化转型过程中发挥着重要作用。坚持公益普惠原则可确保各类市场主体，尤其是中小企业和弱势群体，能平等获取公共数据。
在现实场景中，中小企业往往缺乏数据收集和分析能力，数字化转型困难，若公共数据获取门槛过高，其将在数字时代的产业竞争中处于劣势。而公益普惠原则能极大程度降低中小企业的数据获取成本，有助于其优化生产流程、创新商业模式，缩小与大型企业的数字鸿沟，促进数字经济均衡发展。因此，在构建公益普惠的数据开发利用模式过程中，应当通过降低公共数据的获取成本，设定公共数据开发利用获取收益的上限，推动各类市场主体在公共数据开发的过程中实现普惠共赢。
坚持分类管理原则，加强对公共数据资源授权运营垄断性环节的价格指导，是充分释放市场活力的关键举措。从构成上来看，公共数据价值链的形成包括数据采集、存储、整合、分析与应用、归档和销毁等阶段，可分为数据归集、数据治理、数据开发、数据交易四大核心环节。在公共数据价值创造过程中，部分环节具有天然的垄断性，如公共数据的初始归集和整理发布，如果完全依靠市场定价，可能导致价格垄断，损害公共利益，阻碍数据的广泛共享和社会价值释放。因此，应当依据不同的数据开发环节特性实施不同程度的价格指导，确保公共数据价值的充分利用。公共数据资源授权运营属于数据开发环节，在这一环节中运营机构对政府授权的公共数据进行加工处理，形成数据产品和服务并向社会提供，是公共数据实现价值增值的关键环节。因此，政府应当在公共数据资源授权运营环节精准发力，由国家和地方政府的成本调查机构建立完善的成本调查制度，对公共数据资源授权运营垄断性环节确定政府指导价。一方面，为公共数据市场构建清晰的价格体系和竞争规则，形成稳定的市场价格预期，降低市场参与者的风险；另一方面，也可以吸引更多企业参与公共数据的开发利用，推动数据基础设施建设和发展。此外，对于具有市场竞争潜力的公共数据价值链环节，如部分数据产品的销售和应用服务领域，则应当主要通过市场机制形成数据价格，以高效的资源配置激发创新活力。被授权企业通过竞争提供多样化的数据产品和服务，满足不同用户的个性化需求，可以促进数据价值的最大化释放。因此，坚持分类管理原则有助于在公共利益和市场效率之间找到平衡点，实现公共数据开发利用的社会效益和经济效益双赢。
坚持协同推进原则，促进公共数据资源登记制度和授权运营制度协同发力，是提高政策效率的重要支撑。《公共数据资源登记管理暂行办法》构建了全国一体化的公共数据资源登记体系，为建立公共数据资源底账、提高数据可用性奠定基础，《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》则强调授权运营应基于登记体系进行，确保数据资源的合法性和可追溯性。公共数据资源登记制度和授权运营制度的协同管理能够优化数据资源的配置和利用效率，其中登记管理可以对数据资源进行标准化、规范化处理，提升数据质量，而授权运营则能够保障高质量的数据得到高效开发与利用，形成数据产品和服务，促进数据要素市场的健康发展，因此两者协同是政策落地实施的重要保障。
三、落实公共数据资源价格政策的体制机制
（一）具体措施
《通知》明确的公共数据资源授权运营服务价格形成机制包含了授权主体指导运营机构建立应用场景清单、实行政府指导价、规范定价程序、科学核定最高准许收入、合理确定上限收费标准等措施。建立应用场景清单是实现公共数据价值的重要手段，它有助于明确数据应用的方向和目标，优化资源配置，提高数据利用效率，并促进数据驱动的决策制定。在公共数据资源授权运营过程中，相关主体包括公共数据授权运营的实施机构和运营机构。根据2025年1月国家发展改革委、国家数据局发布的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》，公共数据资源授权运营的实施机构是指“由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位”，即其在公共数据资源授权运营中代行授权主体职责。运营机构是指“按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织”。因此，实施机构主要负责对公共数据进行基础的清洗、整理和归纳，并对开发利用的主体进行选择和授权，而运营机构则主要负责对授权范围内的公共数据资源进行开发利用。在价格形成方面，由于数据要素的开发利用存在着“千景千价”的挑战。因此，实施机构应当与运营机构合作，根据运营机构所提供的数据产品与服务应用场景清单，结合本地或周边地区公共数据资源利用开发的成熟案例，快速建立公共数据产品和服务用途清单，明确用于公共治理和公益事业的相关产品无偿使用，用于产业发展、行业发展的相关产品可收取公共数据技术服务费，并根据运营机构经营情况的变化进行敏捷治理，不断迭代完善公共数据产品和服务用途清单。
实行政府指导价主要是指在公共数据资源授权运营环节实施政府指导价。通过政府指导价，以公共数据开发利用的运营维护成本为基础，为市场提供关于公共数据要素价格的稳定预期，最大程度实现公共数据资源开发利用的公益普惠原则。从政府指导价的形成方式上来看，制定公共数据运营服务费标准，由发展改革部门会同数据管理部门核定运营机构最高准许收入；在最高准许收入范围内，由授权主体制定各类产品和服务的上限收费标准，并书面报告发展改革部门、数据管理部门；运营机构在不高于上限收费标准的范围内，确定具体收费标准。从政府指导价定价范围来看，授权主体指导运营机构确定合理的收费标准，这一规定有助于形成稳定的市场预期，避免价格浮动过大导致投资风险过高、抑制投资需求；同时，还给予公共运营机构合理的动态价格调整空间，使得公共数据价格灵活反映市场供需关系。
规范定价程序是保障公共数据资源合规高效流通使用的程序基础，也是公共数据资源授权运营价格机制形成的前提。由国家或地方发展改革部门会同同级的数据管理部门，核定运营机构最高准许收入，并在最高准许收入范围内，由授权主体确定各类产品和服务的上限收费标准，运营机构在不高于上限收费标准的范围内，确定最终的具体收费标准。在政策执行过程中，对于尚无完整年度运营情况的，由授权主体指导运营机构制定公共数据运营服务费试行收费标准；已有完整年度运营情况的，授权主体应按照价格管理权限提出书面申请，由发展改革部门会同数据管理部门评估具备定价基础后，按上述程序制定公共数据运营服务费标准。
科学核定最高准许收入是保障公共数据资源正常运营和可持续发展的核心。国家或地方政府应当依法履行成本调查程序，在参考被授权的数据运营机构实际开发利用的运营维护成本基础上，按照“补偿成本、合理盈利”的原则核定最高准许收入。之所以采取该措施来核定准许收入，是因为公共数据本身具有公共属性，属于公共资源，因此在开发利用过程中需要通过补偿成本来保障公共数据资源的可持续供给，通过合理盈利来激励公共数据授权运营机构经营管理者的积极性。实际上，其内涵是指应当明确准许收入的各构成部分及详细标准，具体包括经营成本、准许利润和税金三个部分。从每个部分的构成上来看，经营成本是指公共数据资源授权运营机构在提供用于产业发展、行业发展的数据产品和服务过程中发生的，扣除政府补助后的合理费用支出，包括平台建设成本和运维成本、数据传输、汇聚、存储、治理等成本，人力资源成本以及获取公共数据资源的其他相关支出、期间费用等。经营成本的核算作为准许收入最为重要的组成部分，关系到公共数据开发利用的效率，建立完善的公共数据成本调查制度，并通过建立分类应用场景清单和参考经验数据科学准确核定最高准许收入，能够避免公共数据要素开发利用过程中收益波动大的风险，有效降低企业的使用成本；准许利润主要按照准许利润率乘以经营成本来计算，准许利润率依据成本调查前一年10年期的国债平均收益率加不超过6个百分点确定，保障了在考虑投资机会成本的情况下，公共数据授权运营的收益控制在合理区间；税金则主要依据国家相关法律法规确定，通过合理的税收调节机制可以提高数据资源分配的公平性，避免少数企业因垄断公共数据资源而获得不合理的高额收益，使数据资源的红利能够更广泛地惠及社会公众。
合理制定上限收费标准是确保公共数据资源合规高效流通使用的执行基础。主要是指授权主体综合考虑不同应用场景下各类产品和服务的数据、算力、存储等资源使用，人力资源投入以及销售规模等因素，参考数据产品数量、服务次数、服务时间、数据调用量等，制定一个可以执行的上限收费标准。
（二）调整制度
《通知》明确指出要建立定期评估调整制度。与传统生产要素相比，影响数据要素价值的因素较为复杂，包括精确性、及时性、匹配性、多维性和可用性等诸多因素都决定了公共数据资源的价值。因此，相比于其他公共资源，公共数据的定价更加需要敏捷治理，应当由发展改革部门会同同级数据管理部门对运营机构最高准许收入等情况开展定期评估，以及时高效地调整完善政策。《通知》也规定了三年的评估周期，上一周期内实际收入已经超过制定的最高准许收入的部分，在核定下一周期时应扣除掉，超出较多的，可以选择在后续不同的周期内进行平滑处理。在评估周期内，授权主体每年根据运营机构的实际收入、销售规模等情况，指导运营机构合理地调整收费标准。其中，授权主体可以根据当年实际收入偏离最高准许收入的比率确定是否调整上限收费标准，偏离10%及以下的，由授权主体指导运营机构调整具体收费标准；偏离超过10%的，由授权主体调整上限收费标准。
（三）监督程序
为了有效落实公共数据资源授权运营机构的相关价格政策，《通知》中提出发展改革部门、数据管理部门应会同授权主体、运营机构建立健全内部价格管理制度，要求授权运营机构单独核算并准确记录公共数据资源授权运营经营成本和收入等情况，同时要推动运营机构向社会公示数据产品和服务项目清单及相关收费标准。此外，要求授权主体每年都要向发展改革部门、数据管理部门报送上一年度运营机构经营情况报告（包括运营机构整体经营状况，开展授权运营的成本开支、实际收入及利润、具体产品和服务的销售规模及收入、实际收入与最高准许收入的偏离和收费标准调整等情况）。这种定期报送机制，可以确保运营机构经营成本开支、总收入、销售收入和总利润等具体运营情况的准确性和完整性。这为数据价值评估和价格调整提供了基础支持，有助于实现“千景千价”策略，使数据的经济价值与实际使用成本相匹配。与此同时，价格也是市场供需关系的集中反映。通过定期报送制度，可以及时捕捉市场变化，包括数据产品的需求变化和供给能力，从而为价格调整提供依据，确保价格能够灵活反映市场供需关系，实现数据要素的高效配置。
《通知》明确了相关部门要加强对相关价格行为的监督，依法查处不遵守行业管理有关规定、不执行政府指导价、价格欺诈以及不按规定明码标价等行为。政府对相关价格行为的监督是确保市场公平、防止滥用市场支配地位、保护消费者权益和促进公共数据资源合理配置的关键。从交易过程来看，政府的监督有助于维持公共数据产品和服务的价格稳定，避免市场价格波动过大，影响市场的正常运行；从交易的结果来看，政府的监督能够最大化保障消费者和公共利益，在保护消费者免受不公平定价影响的同时，确保公共数据资源的利用能够最大化公共利益，从而实现更合理地配置公共数据资源的目标，优化资源分配，提高资源使用效率。
此外，当前公共数据资源开发利用过程中，各地方政府由于缺乏实践经验，短期内仍然难以有效开展相关工作。因此，《通知》明确了各地区各有关部门要高度重视公共数据资源授权运营价格形成机制相关工作，加强工作统筹，强化政策联动，推动价格政策与行业管理政策有效衔接、形成合力。地方政府可以根据国家层面设计的方案，紧密结合实际情况，因地制宜挖掘和发挥本地公共数据资源的特色优势，共同推动公共数据开发利用效率的全面提升，逐步形成权责清晰、条块协同的公共数据资源开发利用格局，及时推广先进地区的经验做法，形成统一协调的数据管理和利用体系，提高公共数据资源配置效率和使用效益。《通知》也要求地方政府在发布公共数据资源授权运营相关价格政策时，积极加强宣传，强化政策解读，及时回应社会关切。
四、进一步推动公共数据资源开发利用的政策建议
本文结合国家发展改革委出台的政策，深入探讨数字经济时代下公共数据资源开发利用及其定价难点和原则，深入分析了《通知》中建立应用场景清单、实行政府指导价、规范定价程序、科学核定最高准许收入等具体措施，并强调了建立完善、规范和动态的定期评估调整制度对公共数据资源相关价格进行合理动态调整的重要性。为促进公共数据资源开发利用，推动经济增长、提升产业竞争力和实现社会治理现代化，提出如下政策建议：
1.系统深入贯彻落实公共数据资源价格政策，建立完善、规范和动态的价格成本调查制度，科学核算相应的最高准许总收入。建议运营机构依据公共数据的应用场景和价值特性，建立分类定价和动态调整机制。通过制定应用场景清单，对不同类别的公共数据资源实施差异化定价策略，确保数据价格既能反映市场供需关系，又能体现公共数据的公益属性。同时，尝试推行政府指导价与市场调节相结合的定价模式，对于涉及公共利益的数据服务实行政府指导价，而对于市场化程度高的数据服务则更多地依靠市场机制形成价格。
2.推动公共数据资源的开放共享协同体制机制建设。建立公共数据资源登记制度和授权运营制度相协同的体制机制，逐步形成完善和规范的公共数据授权运营模式，提高公共数据资源的整合效率。同时，鼓励地方政府和部门之间的数据共享，打破数据孤岛，支持公共数据与社会数据的融合创新，推动公共数据在各行各业的深度应用，促进公共数据开发利用。此外，还应建立公共数据资源登记和授权运营的激励机制与容错机制，对于在公共数据开放和创新应用中表现突出的单位和个人给予政策支持和奖励，激发社会各方面参与公共数据开发利用的积极性。
3.强化公共数据安全与隐私保护措施。鉴于公共数据中包含大量个人以及其他敏感信息app配资炒股，建议制定和实施严格的数据安全和隐私保护法规。通过加强数据分级分类管理，对不同级别的数据实施不同的开放和定价策略，确保数据安全的同时促进数据资源的有效利用。此外，应建立数据安全事件的应急响应机制，提升公共数据开放过程中的安全防护能力，保障数据要素市场的健康发展。
